拴紧国门 殃及移民——“911”冲击美国移民政策
(2002-09-11)

“911”恐怖攻击事件让美国遭到珍珠港事件以来的又一次严重打击，虽然由于时代的变迁和社会进步，十几万日裔侨民被政府关进集中营的悲剧不会重演，但出于自身利益而敌视外来移民的呼声再次涌现，直接冲击到美国政府公平善待移民的许多政策，改变了不少美国公众对待移民问题的态度，移民自身形象和地位也受到严重的挑战。部分移民政策的改变、调整或紧缩的冲击波，已影响到不少移民和非法移民的日常生活，但深层面的政策变更需要演进过程，对现有移民政策构成持续震荡。

名单，很快发现恐怖分子的“卡达”组织背景。恐怖分子的签证类别、入境核审和入境后的活动状况，成为执法机构的调查重点。布什总统去年１０月底宣布由司法部长艾斯克罗伏特负责，从联邦调查局、国务院、移民局、中央情报局和海关等政府机构抽调人员，组成外国恐怖分子跟踪小组，全面检查外籍人士入境美国的程序，并追查、拘留和遣返参与恐怖攻击活动或与恐怖组织有牵连的外籍人士，阻止恐怖分子入境美国。加强美加南部边境控制，提高边防巡逻人员数量与福利，严格控制留学生等建议措施也纳入考量。布什总统于同年１１月签署国会通过的反恐怖“美国爱国法案”。法案立法后，司法部长艾斯克罗伏特立即公布４６个恐怖组织名单，宣布所有这些组织的成员和支持者一律不准入境美国，人已在美国境内的一旦被拘留，将予以遣返。与此同时，国会也在积极酝酿至少两种版本的“加强边境安全与签证入境改革法案”，并于今年成为立法，加强签证核审和入境控制，防止签证伪造，加强留学生与学者交流计划的监督，要求联邦执法机构的恐怖犯罪分子数据库与国务院海外使领馆和移民局的电脑互联等。这一连串的行动凸现政府严防恐怖组织渗透、保卫边境安全的决心。有些措施虽尚未完全实施，但移民问题已被纳入国家安全的考量，也奠定了日后一系列政策调整的基础。
245（i）条款反对呼声高
这项允许失去身份的人交纳１０００元罚款留在当地等待移民审批的条文，受到“９１１”事件最直接的冲击，因为参院原定９１１当天审议众院去年两度通过的延长２４５（ｉ）申请期限的议案。恐怖攻击发生后，参院无限期推迟了审议，议案因面临强大压力也渐渐丧失原始推动力，受到国会山庄保守派别的鞭笞和打压。众院共和党人随后再度努力，两次把延长议案作为附件塞进加强边境安全与签证入境改革法案及不同的联邦政府拨款法案当中，都最后被参议院剔除。布什政府虽然不时在公开场合表示继续支持延长２４５（ｉ）条款，但作秀意义大于实际努力。众院民主党领袖盖哈特就批评共和党人的动议缺乏实际意义。此议案最后由参院民主党领袖戴绍尔和肯尼迪资深议员于今年５月９日提出，把克林顿总统卸任前签署的２０００年“合法移民家庭平等法案”中２４５（ｉ）的申请期限从２００１年４月３０日延长到明年４月３０日，并取消调整身份所依据的亲属和雇用关系设立的不合理时间限制，算是让命运苦涩的罚款动议再次浮上台面，并借助年底中期选举有望获得一线生机。但日前洛杉矶国际机场以色列航空柜台枪击案件嫌犯利用２４５（ｉ）获得永久居留权的事实，增添了对动议的反对呼声。共和党众议员、国会移民保守派代表谭克里多就放话，任何涉及移民的议案，今年年底前都不会通过。回想“９１１”后国会反移民呼声的再度抬头，谭克里多的预测不容忽视。
美国移民律师协会方面利用多种听证场合澄清公众对２４５（ｉ）条款的误解，强调条款适用对象是已获得永久居民申请资格的人，只是申请人已失去原来身份而已，绝对不是任何意义上的“大赦”。而且申请人在绿卡审批过程中都会经过严格的背景审查，他们不可能是恐怖分子。
“大赦”
更遥遥无期
大赦移民动议与２４５（ｉ）移民条款一道，在克林顿政府时代就是争取西裔选票的招牌。布什上台后，虽然没有提出大赦动议，但他与墨西哥总统福克斯关系友好，一直坚持特殊劳工计划，从墨西哥引入更多的劳工，并特赦在美国境内的墨西哥非法移民，让他们获得外籍劳工申请资格，最后申请永久居留。“９１１”事件让这项计划陷入停顿，也引起墨西哥政府的不满。
面对媒体的追问，白宫方面只是强调政府支持合法移民的一贯政策，回避实质性的答复。
随着年底中期选举的临近，大赦问题再度浮出水面。先有国会议员提议，让所有在美国住满５年的人申请绿卡。众院民主党领袖盖哈特上月在佛罗里达州出席西裔国家团体年度会议时，再度提到这个大赦计划，说众院民主党团正在拟定议案，让在美住满５年并工作２年的人申请永久居留，并称在两个星期内抛出。盖哈特的话语让在座的西裔代表感到惊喜。但两个星期早已过去，国会也进入休会期。这个议案何时提出，有待观察。但观察家普遍分析，有意竞选下界总统职位的盖哈特的上述承诺与克林顿政
府２０００年大赦动议一样，争取选票意味甚浓。
那次大赦建议由前副总统戈尔办公室２０００年４月１日宣布，把第２４９移民法规中的登记日期从上次的１９７２年调整到１９８６年，允许１９８６年前持续在美国居住的非法移民申请永久居留，并消除１９８６年大赦计划执行不利、引发集体诉讼的不利后果。相关议案在国会出笼后，遭到共和党人士的抵制。几次前往白宫与克林顿协商的参院司法委员会主席哈奇坚持不让步，继续攻击戈尔副总统只顾拉选票，不顾众多合法移民的权益，并认为议案无异于鼓励非法移民进入这个国家。哈奇还邀请少数族裔代表前往国会山庄，要求实行公正合理的移民政策。克林顿最后与哈奇妥协，接受共和党人提出的“合法移民家庭平等法案”，放弃大赦动议，只同意把２４５（ｉ）条款延长到２００１年４月３０日，但要求婚姻与雇用关系１２月前已建立，因此没有多少实际效力。
有分析说，克林顿与哈奇妥协的原因，是大赦动议已发挥了竞选效力，突出了共和党人反移民的形象，没必要再坚持。民主党在２０００年的大选中也没有获得太多的便宜。
SEVIS系统严控留学生
留学生与交换学者资讯系统，即“ＳＥＶＩＳ”，最早由克林顿于９６年签署立法，由移民局与杜克大学在内的中南部部分学校共同开发。但立法招引社会与教育界普遍抵制，加上移民局人手不足，几年来原地踏步，直到“９１１”之后才被当局真正重视，并在“加强边境安全与签证改革法案”中再度确认。移民局今年５月１６日公布了实施举措，并在７月１日宣称按时启动系统，明令所有接纳留学生的学校明年１月３０日前全部联网录入留学生个人资讯，包括学生与眷属姓名、学习科目、时限、攻读学分和是否辍学等，供当局监督。学校并从电脑上开具Ｉ－２０录取表格，改变以往做法。移民局还计划对全美７０００多所学校进行接纳留学生资格确认，没有通过的学校就不能接纳留学生。目前部分小型学校已开始联网，通过下载软件初始录入留学生资讯。但大型学校，或接纳留学生超过１０００人的学校，必须等待移民局颁布软件规格，再进行商业购置、安装调试。校方还需聘用技术人员，专职录入留学生资讯，并向全校有关人员介绍这套复杂的系统，以免失误。按学方计算，整个费用不下几万元。代表全美１８００多所大专院校的全美教育理事会汇同其它教育团体日前致函移民局，要求以移民局颁布软件规格时间为限，推迟６个月实行上网连接。另有教育专家抱怨说，“９１１”事件中的恐怖分子只有极少数人持学生身份，当局在国家安全考量中过于偏重对留学生的防范。
商务旅游逗留期限大缩水
移民局今年４月份建议把Ｂ－１和Ｂ－２签证的逗留时限从以往６个月减少到３０天，除非申请者出具需要更多时间的理由与相应安排计划，由签证官员和入境口岸移民官员酌情决定。司法部长艾斯克罗伏特６月５日表示，为有效监督来美的外籍人士，政府将要求一些国家人士提供指纹辨认和拍照留底资料。在美逗留３０天以上的人士需要就近到移民局登记。他本月１２日宣布以上计划从“９１１”一周年之际生效。移民局同时宣布今年９月１１日开始执行６月１３日颁布的建议，要求外籍人士在地址变更１０天内通知移民局，要求需要特别登记的外籍人员入境３０天后到当地移民局办理登记，出示居住证明、就业证明、学校注册单或录取证明，并在地址变更、就业变更、学校变更的１０天内，以及离境之前通知移民局。需要特别登记的外籍人士还需每隔１２个月重新登记一次。特别登记指支持恐怖主义的国家和地区。针对媒体
对移民局地址变更作业程序的大量批评，移民局指出，他们已花费大量精力解决这个问题，目前ＡＲ－１１地址变更表格的处理已“足够有效”，未来还会实现无纸作业。但移民权益团体批评地址变更通知的要求只能给移民局增添新负担，给移民申请人带来麻烦，无助于打击恐怖分子。原因很简单：如果单靠外籍人士提供的地址，当局可能一个真正的恐怖分子都抓不到。
地方警力执行移民法隐患多
联邦司法部３月份决定，重新要求州与地方警察配合联邦党委执行移民法规。目前已有佛罗里达等少数州政府同意配合联邦移民执法行动，但基本保持低调。１９９６年国会反移民法案曾允许司法部长在紧急情况下委托州与地方政府协助移民执法，但６年来仅有盐湖城等少数地方政府与当局合作执行移民法规，且招致少数族裔居民的强烈反对。亚利桑那等地甚至引发法律诉讼，以当地政府庭外和解告终。民权团体担心地方警察缺乏必要的培训，无法公正执法，损伤移民权益。
入境口岸管理趋加强
移民局日前已在迈阿密等３个国际机场完成入境签证管理系统的调试和试行，并计划逐渐向全国数千个入境口岸推广。口岸移民检查官员可以通过这套系统对可疑人士的签证进行鉴定：把姓名、国别、护照号码等资讯输入电脑，就可以调出签证颁发的详细资讯，帮助移民官员辨别真伪。这套系统计划明年年底前在全国普遍实行。
海外签证要受背景调查
“９１１”事件后布什签署的反恐立法要求移民局、国务院和联邦执法机构的国家罪犯档案系统连接。经过白宫国土安全部的大力协调，国务院日前宣布，主要海外使领馆签证管理系统的电脑扩容已经完成，并实现与联邦罪犯档案资料库实现联网。海外签证申请人的资讯可以通过这套系统反馈回美国，分别接受联邦调查局、中央情报局等情治单位的背景检查。海外签证官员可以很快获得检验结果，但签证核发的最后权限还是在国务院领事官员手中。
肢解移民局或影响服务
“９１１”事件后，各种肢解移民局的议案，不管多么离奇，都在国会找到了知音。一个肢解议案正在讨论，另一个又被抛出，令人目不暇接，大有不肢解移民局不足以泄愤的劲头。经过版本调整，众院今年４月２５日以４０５票比９票的压倒性多数通过废除现有移民局法案，把它分成移民与执法两部分，由司法部副部长总管。值得注意的是，白宫方面此前一直反对国会肢解移民局的建议，强调移民局正在进行的内部改革能够改善目前的效能。但白宫在众院表决前几个小时突然转向，放话支持议案，让许多人感到吃惊。参议员肯尼迪等随后提出动议，在司法部内设立移民事务署，下辖移民服务局和执法局，并保留总统对移民事务主任的任命权利。移民局在国会的命运未卜，白宫又建议组建国土安全部，把移民局从司法部划归国土安全部，移民事务被正式纳入国土安全范畴。此举让移民权益组织倍感担忧，担心国家会从此改变欢迎移民的态度，移民服务也会受到影响，质量可能还不如现在。国家移民律师协会总干事巴特费尔德女士就在声明中质疑移民局分解后两大职能之间能否协调，担心移民服务会陷入缺乏责任、政策不一的境地，阻碍移民法规的有效实行，让移民权益受损。
拟议中的国土安全部不但吃掉移民局，还准备吸纳一向隶属国务院的海外签证发放业务。虽然国务院强烈反对，但国务卿鲍威尔近来在国会作证时放话，全力支持总统的决策，只是希望签证批准权划归国土安全部，实际核发作业继续留属国务院。但近来又传闻，国土安全部未来还会派出官员派驻海外使领馆，直接参与签证申请审批。如果属实，美国海外签证审批业务会彻底更新，也是“９１１”事件对国务院海外领事作业的致命打击。
就象２０００年总统大选纠纷深刻揭示美国选举政治规则一样，“９１１”恐怖攻击让人们有机会看清移民的政治现实和易受攻击的一面。移民作为立国精神的体现，只是一项基本原则，无法替代最高国家利益。当一项原则的历史功绩远远超越现时功效时，就自动进入衰退期，只是在利益驱使时才被政客拾起炫耀招摇，有害时就成为绊脚石。“９１１”事件一年来移民政策发生的种种变化都揭示了这个道理。在“９１１”一周年来临之际回顾这些变化，有助于新移民认识了解美国移民政策的演变进程，时刻保持头脑冷静，沉着对应政策的变化。本报记者 杜小京