木头与树――城市化进程中的工业生存问题

―――――――――兼议我国不动产征收制度的缺陷与对策

作为我国不动产征收制度的核心，《物权法》第四十二条对保护被征收人的合法权益有着十分重要的意义。然而这一制度却存在一个致命的缺陷，即偏重于支持我国的城市化进程，而对这一进程中的工业企业生存与发展缺乏考虑。如果这一缺陷不引起足够的重视并加以解决，将影响我国的社会稳定和经济发展，损害整个民族的利益。

一，问题的提出

近些年来，学者专家们呼吁：“加快中国城市化进程，既是中国现代建设的历史重任，也是有效解除阻碍中国现代化推进的 “瓶颈”约束，保证中国经济社会实现高速、持续和协调发展的重大战略举措”（见中国网2003年1月21日）。这些观点实际上在十年前就成为国家的战略方针，由此推进了城市化的进程，效果显著。1996年中国城市化与工业化率（工业增加值占GDP 的比重）之比仅为0.69，２００３年就达到０．８９。2005年末，全国城市化率为42.99%。然而，作为一名共产党人、一名执业律师在为党的这些执政成就感到高兴的同时，又不能不为一种倾向所掩盖的另一种倾向所担忧。因为从我了解的实际情况，我们的国民经济出现了一种我们无法忽略的倾向――作为全世界绝大多数发达国家所依赖的支柱产业的工业在我国远不如城市化的进程。而我们却沉湎于城市化的进程成绩中，浑然不知危机临近。

从其它国家己有的经验和教训看推进城市化进程的前提和基础就是工业化程度。如英国在1800年城市人口占总人口的25%。随着工业革命不断取得新的进步到1881年城市人口的比重已达到80%。1841-1931年间英国工业化与城市化的相关系数为0.985。同期发达国家的平均系数为0.997。可以看出，在发达国家工业化中期工业化率与城市化率基本上是平行上升的曲线。发达国家的就业人口在三大产业之间的流动规律是：先通过工业吸收农业人口，人口的集中使城市化率得到提高；工业的发展和人口的集中为第三产业的发展创造了条件之后工业和农业劳动力再向第三产业流动。而我国这些年来，由于在战略上没有充分认识到城市化的终极目标是对工业发展的聚集和支撑效应，而不是看着“水泥森林”自慰。城市化水平与工业化进程出现了比较明显的脱节。由于工业的衰退使城镇不能提供应有的就业岗位，而相当一批从农村出来的流动人口辗转于城乡之间，不利于社会安定；由于对大量流动人口涌入缺乏必要的准备和管理，城市聚居流动人口已逐步形成一些新的社会问题。这种错误的恶果首先就反映在就业上。大学生，这一“天之骄子”，毕业后能顺利就业的机会很少，硕士生、博士生找不到学以致用的岗位也是常事，工业的衰退是其主要原因。

我们在制订物权法的时候，注意到了征收中对民众的住房保障和被征地农民的生活水平保障，却忽视了如何保证工业企业的生产与发展的重要性。还需要重视的是国企改制和外企、民企的增加，对企业的征收补偿的维权力度加大是必然的趋势，这方面的矛盾日益加剧是不争的事实。

在过去的拆迁中，虽然对工业企业的厂房、设备给予了市场估价补偿，并有按国家和当地规定的货物运输价格、设备安装价格计算的设备搬迁和安装费用、无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用和因拆迁造成停产、停业的适当补偿。但是这些补偿无法保证企业的重建和恢复生产，更别说企业的无形资产损失。比如一片树林值多少钱？是会有很多计价方法的。如果有人以这片树林的出材率乘以木材价格来计算这片树林的价值，行吗？正常的情况下，树林的主人是不同意的。因为一段木头的价值决不能等同于一棵相同体积的树的价值。树不仅有相同体积的木材价值，它还是一个生命体，还有美化和调节环境，给人遮阳等等好处。企业的设备和厂房的价值也决不能与企业的全部价值相当，因为企业还有除去设备和厂房的价值之外的价值，还有更多的社会功能，有经营网络、企业品牌和工业产权等价值不菲的，甚至超过固定资产价值的无形资产。有人以到处开花的开发区、工业园来证明其拆迁的正确性，然而任何一个国家都不会自己的工业全部龟缩于那些开发区、工业园，更不必说有众多的企业是进入不了这些开发区、工业园的。

2001年以来，我目睹了众多的工业企业被以房产开发为核心动力的城市化进程的战车而碾碎的惨状。无论这些工业企业是传统小作坊如上海浦东的陆兰生先生的靓帮皮鞋厂，还是台胞曾念祖先生在紫金山下的南京首家IT企业――嘉腾公司;无论是从困境中崛起的国企，还是一度得到地方官员青睐的外资、民营企业。碰上急于拆房卖地的官员，这些企业只有倒闭，工人失业、经营者掉泪。由此而房价高涨的后面是获得暴利的开发商们的笑声。我无意将这一责任全归咎于开发商，因为这是制度的缺陷。

在城市化进程的拆迁中，对被拆迁企业的现有的补偿规定主要是《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定。

如第二十四条：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。

第二十五条实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。

拆迁非公益事业房屋的附属物，不作产权调换，由拆迁人给予货币补偿。

第三十一条拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。

在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。

搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

第三十三条因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。

上述规定的特点是主要考虑企业的固定资产现价，仅对企业的房屋、搬迁补助费和临时安置补助费、停产停业损失给予考虑，而未考虑企业是一个生存并拼搏于市场的活体。也就是说将一棵树的价值等同于同体积的木头来补偿，这就必然导致企业在拆迁的风暴之下，往往无法生存，更谈不上发展。例如企业的无形资产如知识产权、人脉关系、物流渠道、融资渠道、销售网络等都是需要大量的资金和智力投入的。而现有的停产停业损失的补偿标准更是不足以支付按《劳动合同法》规定的因停业造成的生活补助、因企业关闭应支付的工人工资和安置费用。

二，历史地看问题

然而，在十年前的拆迁中，国家和各地政府对企业的拆迁的出发点却非如此，而是对城市建设中的被拆迁企业有一些扶持性的优惠政策，只是这些我认为是符合宪法规定和民族长远利益的的好政策随着2001年修改《城市房屋拆迁管理条例》引起的拆迁新政策被抛弃了。对此，我认为这些政策不仅不应当被抛弃，反而应该予以肯定并通过立法加以完善和在全国推广。

例如，乌鲁木齐市中心城区搬迁企业的优惠政策确定，搬迁至米东新区或经市政府同意搬迁到其他工业区的企业，以划拨或出让方式取得土地的，可在米东新区或经审核同意的其他区域取得与原址土地同样面积的土地，所交纳的土地出让金全部返还企业用于搬迁补偿。对于新增土地面积，超出原址面积的部分，土地出让金 按项目所在地成本地价的30%收取，并全面享受已出台的西部开发及其他市政府已出台的各项优惠政策。同时，对搬迁企业土地招标拍卖的补偿也作出了规定：企业以划拨方式取得的土地，经招标拍卖，出让所得全部返还企业用于搬迁补偿；以租赁方式从事生产经营的企业，投资额不足100万，原则上提供标准厂房，减免 3年租赁费。此外，企业建筑物按搬迁时评估价给予补偿，违章建筑根据实际情况给予适当补偿。企业搬迁方案及补偿资金经确认并签订搬迁协议后，原则上先预付 补偿资金的30%，特殊情况需要提高的，可采取一事一议的方式，报领导小组批准后确定，以后根据搬迁进度分次支付。享受补偿资金的企业必须按期退出现有土 地，办理土地使用权与房屋所有权注销手续。

又如，兰州市规定对搬迁企业的优惠政策：搬迁企业的原划拨用地，依照《兰州市土地储备办法》等有关规定，其土地使用权依法收回，通过公开竞价出让，实行市场化运作。 对搬迁企业的原址用地，在不违反城市规划(即不占压道路红线、河洪道、城市绿地及基础设施用地等)的原则下，经市政府同意，其非居住用地和商业用地可调整用地性质。对于搬迁企业原址土地的出让金，根据实际情况和具体类别，经批准由财政部门按不同比例向搬迁企业予以返还，用于支持新址企业建设和发展。具体返还 比例为：土地出让收入在5000万元以下的（含5000万元），可返还85%；土地出让收入在5000万元～1亿元（含1亿元）的，可返还80%；土地出 让收入在1亿元以上及出城入园搬迁企业的特殊情况，由市政府一事一议决定。

再如，石家庄市人民政府《关于鼓励二环路以内二产企业实施“退二进三”的若干政策》规定，支持二产企业有偿转让全部或部分厂址，利用地价级差收入，实施技术改造，到二环路以外高标准建设新厂并开发生产新产品。其原址由受让方按照城市规划要求，开发建设商贸流通、文化科技、餐饮服务和金融保险、公寓住宅等三产项目。

支持企事业单位利用全部或部分厂址，就地转办或以参股的形式发展三产项目。

鼓励地处繁华市区(特别是一环以内)的非经营性事业单位，有偿转让全部或部分原址，利用转让收入，到二环路以外建设新址。其原址由受让方按照城市规划要求，开发建设经营性三产项目。

支持非经营性事业单位利用全部或部分原址，就地改造建设经营性三产项目。对于污染严重，就地治理困难、亏困微利或不符合城市总体规划要求的生产企业，要分期分批做出规划安排在三年内实施“退二退三”。

强化政策扶持力度，对经批准实施“退二进三”的企事业单位实行下列优惠政策：

(一)有偿转让或出售房地产的企事业单位，应缴的土地出让金，只收缴省以上部分，其余用于企事业单位的搬迁建设，作为国有资本金纳入国有资产管理。市土地、房管部门办理评估、测量、过户等过程中的收费，一律按现行规定标准的30%收取。

(二)企事业单位到二环路以外购地建设新址，或就地转办经营性三产项目占用的土地，自该项目营业之日起，减半交纳土地使用金5年。

(三)有偿转让全部或部分原址的企事业单位，凡符合污染企业搬迁改造条件的，经批准，转让收入免交土地增值税、销售不动产营业税。

(四)利用二环路以外土地建设新址的企事业单位，土地出让金只缴省以上部分。免交新菜田开发基金(郊区)、基本农田保护基金(市本级以下留成部分)、耕 地占用税(市本级以下留成部分)、旧城改造费、中小学增建费、市政设施配套费、人防结建费、墙改费。土地管理费按现行规定标准的30%收取。

(五)利用全部或部分原址转办三产的二产企业，或非经营性单位转办经营性三产项目的企事业单位，建设项目免交土地出让金、公建配套费、中小学增建费，新建部分减半征收市政设施配套费、墙改费和人防结建费。

(六)到二环路以外选新址建设的企事业单位，其原有水、电指标由有关部门负责调剂划转到新址所在地。在不突破原指标的情况下，免交水资源费和电贴费。需在原指标基础上增容的，新增部分确有困难的可酌情减免。

(七)对于以房地产作价入股进行投资或联营，产权不发生转移的不征收土地增值税。联营企业将上述房地产再行转让时，应按规定交纳土地增值税。

三，问题的根源

显而易见，我关心的工业企业的生存之争，曾经得到众多的有识之士的关注，只是这些的“政府经营城市”的歪风使一些决策者迷失了方向。上述对搬迁企业的扶持政策在2001年修改《城市房屋拆迁管理条例》之前是得到普遍认可的。但令人遗憾的是，在“政府经营城市”的错误思想指导下，《城市房屋拆迁管理条例》修改后，多数地方放弃了对工业企业的支持。众多的地方官员与开发商日益紧密结合，以拆房卖地为主业，产生了历史性的倒退。虽然还是有一些官员没有陷入“政府经营城市”的误区，在坚持工业强国的思想，但“政府经营城市”的歪风强劲的今天，倾巢之下无完卵。从大的政策决策层面上和一些地方的决策者中，对此的认识产生了偏差，陷入了将以拆房卖地为主业的泥淖，陷入了将房地产行业作为支柱产业的误区。

在国民经济中，支柱产业的地位和作用一直在争论。虽然中国经济学界．法学界许多人把房地产业尊称为中国的支柱产业并两次得到国务院文件的确认，但这是一种错误的决策。我坚定的认为：把房地产作为中国经济的支柱产业，是一种十分荒谬的认识。除了香港这样的特殊地区外的世界绝大多数国家和地区，工业都是强盛之本。对这些年为了给房地产业让位造成的工业萎缩，我们要从民族存亡的高度来认识。工业哀，则民族衰！

我国房地产业起步于上个世纪90年代初期，针对当时我国房地业发展严重滞后的状况，政府出台措施，鼓励房地产业的发展是积极有效的。经过十几年大发展，不可否认，房地产业在国民经济中的地位越来越高，对国民经济的贡献率逐步增大，达到投资的30%，国民经济增长的40％左右。也正是基于这种情况，国家提出了把房地产业作为国民经济支柱产业来发展的指导思想。从2005年的18号文件到去年的“国六条”都肯定这一点。

2005年，国务院办公厅在转发七部门《关于做好稳定住房价格工作的意见》的通知中指出，“房地产业是国民经济支柱产业。正确认识当前房地产市场形势及时解决存在的突出问题，促进房地产业健康发展，对于巩固和发展宏观调控成果，保持国民经济平稳较快发展，具有重要意义”。这是个十分错误的决策，由此官员与开发商的结盟从经济走向了政治。

一个时期以来，各级政府特别是城市政府部门，一直把房地产业当作当地经济的支柱产业来发展。一些专家在讲到房地产业时，必然会讲房地产业的支柱产业地位。如，厉以宁教授说，应该看到房地产业是拉动国民经济持续增长的一个主导产业，抑制房价过快增长的措施不能影响到房地产业的长远发展（见 2005年5月30日《成都日报》）。一些开发商开口必谈房地产业对国民经济的贡献率，房地产业作为国民经济支柱产业地位多么重要。还有开发商常常拿发达国家说事，说某国家房地产对国民经济的贡献率达到多少，我国还相差甚远，房地产支柱产业的地位还应加强等等。

房地产为什么会成为中国的支柱产业？它与其他的产业有什么本质的不同吗？理由是否定的，结果却是肯定的。近10年来，作为城市化的产物，房地产业逐步在全国成为最受地方官员重视的产业支柱并不是一种偶然，除了国家经济形势的客观需要外，官员们的主观能动性起了决定性的作用。只要我们冷静的观察就可以发现，房地产这个产业与其他的产业并没有什么本质的区别。事实上，每一个产业如果得到高速的发展，具备了一定的规模，都可以形成一个产业集群，带动上下游若干产业的发展，如能源、汽车等。也在国民经济中占据了非常重要的位置。但是从发展来看，他们都没有得到房地产商那样高的社会地位。也很难占到各地投资的30%左右。

当然房地产业存有和其他产业一样的市场发展空间，但光靠市场，房地产还很难成为支柱产业。其能成为产业支柱也因为该产业有其特殊性。从为公的角度来说，房地产业能够在很短的时间内制造出可观GDP，这是考察地方官员政绩的一个最重要的指标，当然这个行业还可以通过收取巨额土地出让金，改善地方财政状况；从为私的角度去讲，房地产行业具有很强的可复制性，不太受资源、能源的限制，无论东南西北，人总是要住房的，具有较大的权力寻租空间。毫无疑问，房地产业是地方官员升官发财的最好的载体。因此，全国各地的一些封疆大吏忘记了民族大义，将房地产作为支柱产业来呵护，以至于中国几乎所有城市的房地产业都得到了长足的发展，甚至严重畸形而工业这一国家经济的命脉却处于十分危急的处境。

四，问题的危害

政府支持与资本流向过分的集中于房地产业，形成了眼前的房地产业“一业独大”。除了国家政策倾斜的少数行业外，多半工业企业举步维艰。老企业维持难，新企业创业更难，极大的限制了工商业的发展。相对而言，工业国企改制远没有得到应有的重视，成了“卖光政策”。我们的工业缺少资金，缺少政策支持，工业企业除了垄断行业都很苦，由此产生的“就业难”等问题，对国家的长远发展和眼前的稳定有着极大的负面影响，导致国民经济的结构“跛脚”。

曾几何时，国有工业经济是我国经济最为重要的组成部分，在我国经济中占据基础性、主导性、战略性的地位，这主要体现在社会资源占有、产业分布、吸收就业、提供财政收入等多个方面。改革开放以来，我国逐步形成了多种所有制的经济体制结构，但国有经济的基础性、主导性、战略性地位并没有改变。作为国民经济的支柱力量，国有经济占用着70％左右的社会经济资源。截至八五计划期末，20.1万户国有工商企业的资产总额达到9.6万亿元；“六五”、“七五”、“八五”期间，国有单位的固定资产投资分别占全社会固定资产投资的66.65%、63.28%、66.86%左右。1.2万家国有大中型工业企业虽然只占全部国有企业总数的2.8%，占全部企业总数的1.5%，但其拥有的固定资产仍然占全国工业固定资产的65%。独立核算的工业企业中国有经济的资产占59.9%，资本金占51.9%，就业人数占66.5%，总产值占47.1%，增加值占53.8%1。很可惜，上述资产已流失大半，而剩下的国企依然是税收的主要提供者。

对此，早在2002年的政府工作报告中指出，国有资产流失主要发生在四个领域，即国有土地转让、企业兼并重组、工程建设招投标和政府采购。其中城市化进程与国企改制是国有资产流失的主要领域。

未来的工业发展必须突出与城市发展的协调互动。从城市发展角度看，要在冲破束缚人口流动的户籍管理、土地流转和社会保障等制度障碍的基础上，通过优化和完善城市的基础设施与服务功能，增强城市对工业化的承载能力，吸引非农产业要素向城市集聚；而就工业来说，要通过发展劳动密集型产业，特别是发挥工业对直接提供生产性服务的第三产业的关联带动效应，使之快速扩张，为农村剩余劳动力提供大量的就业机会；通过强调产业要素（特别是加工制造业）向城市周边的集中布局，推动非农就业人口向城市集聚和城市规模扩张。

我国城镇化进程加快使建筑行业发展步入快车道，建筑企业不断增多、建设规模日益扩大，然而，一些建筑企业经常被资金困难所困扰。目前资金供应日益趋紧的“贫血”现象，不仅严重困扰着企业的正常经营，成为企业生产发展的一个不容忽视的制约因素，同时由此也引发了大量拖欠职工工资和离退休费用的问题。总理为农民工讨薪，是佳话，更是沉重的话题。

近几年，中小工业企业发展一直受到资金短缺的困扰，融资难问题至今没有得到根本解决，从而成为阻碍其健康发展和经济持续增长的主要制约因素。由于中小企业主要依赖间接融资渠道，所以中小企业资金短缺的主要表现就是贷款难。资金短缺是当前中小企业发展的主要制约因素。如何有效满足中小企业的合理资金需求，已经成为目前中小企业发展亟须解决的问题。尽管２００４年以来金融系统按照中央的要求，积极想方设法支持中小企业发展。但由于受国家宏观调控政策的影响，中小企业资金紧张的矛盾还是比较突出，原因主要有以下几个方面：我国加入ＷＴＯ后，国有商业银行适应国际竞争的要求，加快了股份制改革步伐，调整了信贷管理体制，信贷审批权限向上集中，风险管理加强；城乡信用社等地方性金融机构资金实力不足，难以充分满足中小企业的信贷需求；多数中小企业存在经营规模小、管理水平低、财务制度不健全、经营风险大的问题比较突出，难以达到银行的贷款条件；中小企业贷款担保难的问题一直没有得到很好地解决。中小工业企业贷款难的问题，事实上反映了社会融资方式少渠道狭窄，生存困难的现状。其中，房地产市场像海绵般地吸取着银行有限的资金是中小工业企业贷款难的最重要因素。

任何一个国家都不能忽略国民的就业问题，然而就业的主要渠道是工业企业和第三产业，而第三产业的发展又依赖于工业化进程带来的就业机会和人口、资本的聚集。恰恰这几个问题是城市化的基础，也是目标，无法回避。

五，问题的对策

目前的问题是尽快从全局上拨乱反正，坚决否定“政府经营城市”的错误理念，坚持那些利国利民的好的经验，并将其上升为国家意志，才能挽救更多的在房产商的战车面前残存的工业企业，才能让我们的国家真正强大起来。“无工不富”是一个常识，所以，我们在征收立法中不能忽略这个关系到民族未来的大事，不能老犯常识性的错误。对此，我建议在制订为《物权法》配套法规、规章和制订相关法律、法规时确定如下规定：

1．在征收制度立法中明确扩大补偿项目，把无形资产等列入补偿范围，以保护工业企业的利益。不动产征收的补偿标准至少应当足以保证企业恢复生产之需要。

2．征收非住宅房屋的，应充分考虑当地工商业水平和就业的问题。除国家产业政策确定属于淘汰的行业外，不能因征收导致企业关闭和工人下岗。尽量减少土地与房屋征收对工业企业的负面影响。

3．将被腾退工业企业的土地再出让而产生的收益全部用于扶持该企业的发展。城市中的退二进三，带来的土地增值是以工业企业的搬迁为代价的。我们没有理由不让搬迁企业分享城市化成果。

4．对城区的企业，如果确实需要“退二进三”，也应鼓励这些企业自主经营第三产业的积极性，让工业企业得以生存与发展而不是厚商薄工。

我想，德意志民族能在二战的废墟上，通过扶持中小工业制造企业的发展而很快成为工业强国，经历了抗击冰雪、地震等天灾人祸的中华民族同样也能做到。

――――――――――――2008年5月16日在北航法学院法学沙龙上的演讲